La emergencia, la crisis, las medidas de emergencia hacen una sumatoria de violaciones gravísimas de los derechos y de la Constitución, en su letra y en su espíritu, en su plexo de valores y principios, en nuestra democracia (que es de todos; nuestra, antes que de quienes ejercen el poder). ¿No es que el estado y el poder –también la economía–, están al servicio de la persona humana y de la sociedad? Germán J. Bidart Campos.

Cuando la Corte Suprema de Justicia deserta de su función primordial de guardián de la Constitución, para convertirse en avalista de los gobiernos de turno, pretendiendo encubrir con un falso manto de constitucionalidad las medidas inconstitucionales de éstos, todos los argumentos que pueda esgrimir para pretender afirmar su decisión resultan a la postre anacrónicos, confusos, contradictorios y hasta frívolos.Miguel Ã?ngel Ekmekdjian.

La emergencia económica en la Argentina
Sus etapas y la actuación de los órganos estatales

I.- INTRODUCCIÓN

1. Los argentinos estamos viviendo, desde hace más de ochenta años, en estado de emergencia económica; pero éste no siempre se presentó entre nosotros con las mismas características, circunstancia que nos permite señalar diferentes etapas en su evolución. Cada una de estas etapas se ha manifestado y se manifiesta con efectos propios, que han repercutido y repercuten de diferente manera en los diversos sectores sociales y en el estado mismo. Asimismo, la manera de actuar de los órganos que ejercen el poder estatal ha cambiado en cada una de las etapas.-

3. Las medidas que los órganos que ejercen el poder del estado han ido tomando con la finalidad de morigerar los efectos de las sucesivas emergencias, desde sus orígenes hasta nuestros días, se han relacionado con el ejercicio del poder de policía en sentido amplio.-

4. Hasta la reforma constitucional de 1994, en nuestra Constitución formal sólo aparecían expresamente contempladas, como posibles emergencias, la conmoción interior y el ataque exterior, estableciéndose como remedio para ponerles fin el Estado de Sitio. Asimismo, el estado de guerra está implícitamente reconocido en nuestra Constitución, desde el momento en que la guerra lo está de modo expreso en nuestra Constitución histórica.-

5. En lo que respecta al estado de emergencia económica, ingresó a nuestra Constitución, material o real, con motivo de la convalidación que de ella, hizo la jurisprudencia de nuestra Corte Suprema a partir del año 1922, en el fallo“Ercolano, Agustín c. Lanteri de Renshaw, Julieta”[1], partida de nacimiento del ejercicio del poder de policía en sentido amplio, en nuestro país.-

6. La reforma constitucional de 1994, en el artículo 76, al reglar el tema de la delegación legislativa, incorpora el concepto de emergencia, como uno de los parámetros en virtud de los cuales el Poder Legislativo, puede habilitar al Poder Ejecutivo para dictar los denominados decretos delegados, de donde se puede deducir que la emergencia económica vivida por nuestro país a partir de dicha reforma ha contribuido, sin ninguna duda, a incrementar las facultades legislativas del Poder Ejecutivo. Éste, en efecto, a partir de 1994, ha hecho uso y abuso del dictado de tales decretos con total discrecionalidad, confundiéndolos en repetidas ocasiones con los denominados decretos de necesidad y urgencia, haciendo caso omiso de que se trata de dos vías totalmente diferentes, que pretenden dar respuesta a situaciones diversas y que deben respetar pautas expresas que el constituyente especificó para cada una de ellas, en los artículos 76 y 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional.-

II.- ETAPAS EN LA EVOLUCIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA

En la evolución de la emergencia económica en la Argentina, es interesante señalar, como lo hace el doctor Federico Lisa[2], tres etapas claramente diferenciadas:

1. La primera etapa, que puede denominarse emergencia de los particulares, se extendió desde el año 1922 hasta la década del 90; sus efectos repercutieron exclusivamente en relaciones jurídicas propias del derecho privado. De ahí que nuestro estado se limitó a repartir entre los diferentes sectores involucrados los efectos de la emergencia que los mismos sufrían. Podemos señalar como los fallos más destacados en esta etapa: “Ercolano, Agustín c. Lanteri de Renshaw, Julieta” (1922); “Avico, Oscar A. c. de la Pesa, Saúl” (1934)[3]; “Inchauspe Hnos. c. Junta Nacional de Carnes” (1944)[4] y “Cine Callao” (1960)[5]. Es interesante recordar que la doctrina clásica elaborada por nuestra Corte Suprema de Justicia en materia de emergencia se basó en la jurisprudencia norteamericana[6].-

2. La segunda etapa, que se extendió durante la última década del siglo XX y que puede bautizarse como emergencia pública del estado, afectó primordialmente al estado, que se ocupo de repartir entre todos los sectores sociales los efectos de su propia emergencia.-

La jurisprudencia acuñada en la etapa anterior le sirvió a la Corte Suprema para dar fundamento a la doctrina sentada en el fallo “Peralta. Luis A. y otro c. Estado Nacional” (1990)[7].-

En esta etapa el estado ya no aparece como un tercero encargado de arbitrar el conflicto social, sino que él mismo ingresa al terreno de la emergencia y se encarga de declarar la propia[8]. Es ahora el Poder Ejecutivo el que toma la iniciativa en el dictado de la legislación de emergencia, contando con la colaboración y el acompañamiento tanto del Poder Legislativo como del Poder Judicial.-

3. La tercera etapa, que en la actualidad los argentinos estamos atravesando, puede ser denominada como emergencia pública general, ya que afecta por igual tanto al sector público como al sector privado. Esto último se evidencia con claridad en lo normado por la ley 25.561 del año 2002, ya que dicha ley, en su artículo 1°, declara la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria.-

Es interesante destacar como un fenómeno característico de esta etapa que nos toca vivir, que las realidades o cuestiones propias del derecho privado, ya no le pertenecen de un modo exclusivo, sino que por el contrario aparecen fuertemente impregnadas de un intenso interés público.-

III.- LOS ÓRGANOS ESTATALES ANTE LA EMERGENCIA ECONÓMICA

En cada una de las etapas señaladas la actuación de los órganos estatales ha sido diferente :

1. En la primera etapa –emergencia de los particulares– en las diferentes emergencias económicas vividas en el país, el Poder Judicial se ocupó de controlar tanto la “garantía del debido proceso adjetivo o formal”, al encargarse de verificar si el órgano que ejercía el poder de policía de emergencia era o no el competente para ejercerlo, como la “garantía del debido proceso sustantivo o material”, al evaluar si la medida adoptada por el Legislativo era o no razonable, de acuerdo con lo previsto en el artículo 28 de la Constitución Nacional.-

Es precisamente en esta etapa, cuando nuestra Corte Suprema de Justicia desarrolla el argumento necesario para fijar su posición sobre la emergencia económica. Si bien la línea jurisprudencial, en esta materia, se inicia en el año 1922 en la causa “Ercolano, Agustín c. Lanteri de Renshaw, Julieta”, es en la causa “Avico, Oscar A. c. de la Pesa, Saúl” de 1934, donde la Corte fija con claridad los dos presupuestos básicos de toda emergencia e instituto de emergencia: a) no pueden conferir poderes superiores o ajenos a la Constitución; b) tampoco pueden suspender su vigencia, alterando la división de poderes o violando los derechos personales. Asimismo, establece en dicho fallo las dos características fundamentales de todo instituto de emergencia: a) acrecentar ciertas competencias del poder, reforzando las de alguno o varios de los órganos que ejercen alguna o algunas de las funciones del poder; b) restringir las libertades, derechos y garantías individuales.-

De la misma manera, se debe tener en cuenta, según la doctrina sentada en “Avico”, que los institutos y medidas de emergencia deben reunir una serie de condiciones mínimas para que sea posible asegurar su validez constitucional:

a) Una real situación de emergencia constatada y declarada por autoridad competente (y control judicial sobre su existencia y subsistencia).-

b) Un fin de interés social y público.-

c) La transitoriedad de la regulación excepcional.-

d) La razonabilidad del medio elegido, o sea, proporción entre la medida dispuesta, el fin perseguido y los motivos y causas que dan origen a la medida de emergencia[9].-

2. En la segunda etapa –emergencia pública del estado– el Poder Judicial, al acompañar al Ejecutivo, declara la constitucionalidad del decreto 36/90[10], calificándolo como de necesidad y urgencia, apartándose así de la doctrina correcta establecida en la etapa anterior, ya que al conferirle validez constitucional al mencionado decreto, permitió que la emergencia alcanzara un nivel supraconstitucional, que hizo ceder a la Constitución el suyo, apartándose así de uno de los presupuestos básicos de todo instituto de emergencia, es decir, que aquél no puede conferir poderes superiores o ajenos a la Constitución.-

3. En la tercera etapa –emergencia pública general– el Poder Ejecutivo, basándose primero en la ley 25.414 del año 2001 y luego en la 25.561 de 2002, ha hecho uso y abuso, con total discrecionalidad, tanto de los decretos delegados –artículo 76 de la C. N.– como de los decretos de necesidad y urgencia –artículo 99, inciso 3° de la C. N.–, considerándolas como dos vías alternativas y no como caminos diferentes, olvidando que para poder seguir uno o el otro, según los casos, debe darse la situación planteada en las normas constitucionales correspondientes y cumplirse con las pautas establecidas en ellas, para el dictado de una u otra clase de decreto[11].-

Asimismo, el Congreso se paralizó de tal manera que ni siquiera tuvo la suficiente capacidad como para arbitrar los controles que el constituyente del 94 estableció para controlar el cumplimiento, por parte del Ejecutivo, de las pautas establecidas en el artículo 76 –legislación delegada– y en el 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional –decretos de necesidad y urgencia–; ni siquiera sancionó la ley encargada de reglamentar la conformación y el funcionamiento de la Comisión Bicameral Permanente, encargada de revisar estas dos clases de decretos.-

En la actualidad nos encontramos con una gran cantidad de proyectos presentados en el Congreso para regular el funcionamiento de la Comisión Bicameral Permanente, de todos los cuales se desprende la obligatoriedad de la intervención del Poder Legislativo para aprobar los decretos de necesidad y urgencia, los delegados y los que promulguen parcialmente las leyes[12].-

La postura que la Corte Suprema ha adoptado en esta tercera etapa puede ser calificada de vacilante, ya que si bien en dos de sus fallos –“Banco de Galicia y Buenos Aires s/ solicita intervención urgente en: “Smith, Carlos A. c. Poder Ejecutivo Nacional s/ sumarísimo” (2001)[13] y “Provincia de San Luis c. Estado Nacional” (2003)[14]– se inclinó hacia una actividad de control más estricto, en el fallo“Cabrera, Gerónimo Rafael c. Poder Ejecutivo Nacional” (2004)[15] se mantuvo al margen, invocando la doctrina de los actos propios, para justificar su postura, mientras que en el fallo “Bustos, Alberto Roque y otros c. Estado Nacional y otros” (2004)[16], que se demoró casi tres años en salir, convalidó la pesificación, dando así un giro de 180 grados con respecto al precedente, dictado en la causa “Provincia de San Luis c. Estado Nacional” (2003)[17], que había declarado inconstitucional la pesificación de los ahorros en moneda extranjera –art. 2º del decreto 214/02–, pues el Poder Ejecutivo, mediante dicho régimen, transformó compulsiva y unilateralmente la sustancia de tales depósitos, disponiendo su conversión a pesos sin respetar lo dispuesto en la ley de emergencia pública 25.561, consagrando de esa manera una grave lesión al derecho de propiedad.-

Al fallar la Corte declarando la constitucionalidad de la pesificación, puso en evidencia que al resolver esta causa no se sintió, como en la causa “San Luis”, condicionada por los principios, valores y normas constitucionales, dejando así de cumplir con la excelsa misión de ser “intérprete final” de la Constitución. No se puede dejar de recordar aquí que la Corte, con sus decisiones, “completa” el contenido de la norma constitucional y da certeza a los ciudadanos respecto del alcance de sus derechos[18].-

IV.- CONSIDERACIONES FINALES

Lo analizado, en el marco del tema de la emergencia económica que nos tocó y nos toca seguir viviendo como argentinos, nos debe hacer tomar conciencia, como ya lo he señalado reiteradamente, de la importancia de dar pasos concretos que nos acerquen sin más demora a una restauración de la cultura de la legalidad y a consolidar el estado de derecho en nuestra Patria. Para que puedan hacerse realidad estas aspiraciones, sería necesario:

§ Que el Congreso asuma de una manera responsable su rol de legislador, en el escenario del poder del estado, y que su facultad de delegar, conforme al nuevo artículo 76 de la Constitución, la utilice razonable y prudencialmente, y no de una manera improvisada y carente del rigor necesario, como hasta hoy lo ha venido haciendo.-

§ Que el Poder Ejecutivo ejerza sus funciones respetando los límites y controles fijados por la Constitución.-

§ Que la Corte Suprema no quede comprometida en la lucha entre los poderes políticos del estado, con lo cual perderían valor y credibilidad sus fallos.-

§ Que el Congreso reglamente sin más demora el funcionamiento de la Comisión Bicameral Permanente, sin desnaturalizar estos institutos de excepción, ayudando de esa manera a poner orden en su funcionamiento y contribuyendo así a conservar y fortalecer la salud de la República y el sano equilibrio que debe existir entre los órganos que ejercen el poder del estado.-

§ Que tanto los actores políticos como la totalidad de la ciudadanía se convenzan, de una vez por todas, del valor y la importancia que tiene aprender a respetar la Constitución en su integridad, siendo conscientes de que, sin esta actitud, la Argentina seguirá sumergida, como hasta ahora, en un verdadero caos normativo, lo cual trae consigo una gran inseguridad jurídica para todos[19].-

Etapas
Efectos

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[1] Fallo: “Ercolano, Agustín c. Lanteri de Renshaw, Julieta”, 28/04/1922 (F. C. S. 136:161).

[2] Lisa, Federico: “Aportes ius publicistas a las nuevas bases del Derecho Privado”, en número especial de Lexis Nexis titulado “Emergencia y revisión de los contratos”, Buenos Aires, 4/12/2002.

[3] Fallo: “Avico, Oscar A. c. de la Pesa, Saúl”, 12/07/1934 (F. C. S. 172:21).

[4] Fallo. “Inchauspe Hnos. c. Junta Nacional de Carnes”, 01/09/1944 (F. C. S. 199:483).

[5] Fallo: “Cine Callao”, 06/12/1960 (F. C. S. 247:128).

[6] Fallos: “Munn v. Illinois” (1877); “Lochner v. New York” (1905) ; “Noble State Bank v. Hankell” (1911); “Bolck v. Hirsh” (1921); “Levy Leasing v. Siegel” (1922) y “West Coast Hotel v. Parrish” (1937).

[7] Fallo: “Peralta, Luis A. y otro c. Estado Nacional”, de 27/12/1990 (F. C. S. 313:1513).

[8] Leyes de emergencia 23.696 y 23.697 (reforma del estado), Ley 23.928 (convertibilidad) y 23.982 (cesación de pagos unilateral).

[9] Bidart Campos, Germán J., Manual de la Constitución Reformada, Buenos Aires, Ediar, 1997, t. II, pág. 352.

[10] Fallo: “Peralta, Luis A. y otro c. Estado Nacional”, 27/12/1990 (F. C. S. 313:1513).

[11] Cf.: Serrano, María Cristina, “Las facultades legislativas otorgadas al Poder Ejecutivo a diez años de la reforma de 1994”, en Bidart Campos, Germán J. y otros, A una década de la reforma constitucional, Buenos Aires, Ediar, 2004, pp. 519-533.

[12] El listado completo se puede obtener en la página de Internet del Senado (www.senado.gov.ar).

[13] Fallo: “Banco de Galicia y Buenos Aires s/ solicita intervención urgente en: Smith, Carlos A. c. P.E.N. s/ sumarísimo”, 1/02/2002 (Fallos C. S., 325:28).

[14] Fallo: “Provincia de San Luis c. Estado Nacional”, 3/05/2003 (Fallos C. S., 326:417).

[15] Fallo: “Cabrera, Gerónimo Rafael c. Poder Ejecutivo Nacional”, 13/07/2004 (Suplemento especial de La Ley, Buenos Aires, 13/07/04).

[16] Fallo: “Bustos, Alberto Roque y otros c. Estado Nacional y otros”, 26/10/2004 (Suplemento especial de La Ley, Buenos Aires, 28/10/2004).

[17] Fallos: 326:417.

[18] “Corte para la Democracia”, documento elaborado por la Asociación por los Derechos Civiles, el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), la Fundación Poder Ciudadano, la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN), el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP) y la Unión de Usuarios y Consumidores.

[19] Serrano, María Cristina, op. cit., pp. 532-533.

http://www.eldial.com/suplementos/Constitucional/tcd.asp?fecha=03/10/2005&id_publicar=1423&numero_edicion=1882&camara=Doctrina&id=1821&vengode=suple